2. Il contesto urbanistico generale

2.1. Lo scenario dei nuovi strumenti urbanistici generali

Prima di illustrare gli elementi caratterizzanti il nuovo P.E.E.P. è utile chiarire entro quale scenario si è proceduto alla sua redazione.

A partire dal 1994, l'Amministrazione comunale si è posta l'obiettivo di ridefinire il quadro degli strumenti urbanistici comunali, che potesse in seguito approdare e riunificarsi nel nuovo Piano Regolatore Generale.

Per arrivare a questo risultato sono stati redatte (e poi portate od avviate ad approvazione), attraverso metodologie ed obbiettivi coerenti, alcune Varianti settoriali e di area del P.R.G., iniziando da quelle ritenute più urgenti per consentire l'avvio di alcune realizzazioni rispondenti ad un quadro complessivo ed organico, le quali consentissero di anticipare l'approvazione del nuovo Piano Regolatore Generale, richiedente sviluppi e verifiche più complesse e, conseguentemente, tempi certamente più lunghi.

Attualmente gli strumenti urbanistici di carattere generale adottati e, in gran parte, già approvati e vigenti nell'ambito comunale, risultano essere:

Tab. 1

Nel loro insieme tali strumenti urbanistici generali costituiscono, ad oggi, i punti di sintesi delle scelte pianificatorie dell'Amministrazione (anche se per alcuni di essi, di più antica approvazione, è prevista una prossima revisione), e quindi il riferimento per ogni strumento attuativo, programmatorio o provvedimento derivato ai sensi della normativa nazionale e regionale.

Nella progettazione dei singoli nuclei del nuovo P.E.E.P. è stato adottato un criterio univoco, che sarà più avanti richiamato, al fine di tenere in conto della eventuale sovrapposizione di previsioni e norme derivanti da diverse varianti, vigenti ovvero ancora in fase di salvaguardia.

Al punto successivo ci si limita al richiamo dei criteri che hanno determinato la definizione e il dimensionamento del P.E.E.P. nel suo insieme.

2.2. I riferimenti del P.E.E.P.

Ai fini della individuazione delle aree e del dimensionamento, ben diversa era la situazione in cui ci si è trovati ad operare al momento della redazione del primo Piano di Zona per l'edilizia economica e popolare ai sensi della legge 167/1962 rispetto ad oggi, quando tutti gli strumenti urbanistici generali vigenti risultano redatti ed approvati successivamente a tale legge.

Vanno innanzitutto precisati i due aspetti fondamentali derivanti dalle disposizioni di legge: gli ambiti territoriali di applicazione in relazione al quadro urbanistico generale di riferimento, ed il dimensionamento desunto dal calcolo del fabbisogno.

2.3. Gli ambiti territoriali di applicazione

Il P.E.E.P. comprende l'intero territorio comunale, sulla base del presupposto normativo costituito dalla legge 167/1962 e dalla legge urbanistica regionale 61/1985, e successive modifiche, le quali definiscono quali sono le aree da comprendere nei Piani di zona e in quale contesto vanno individuate. In particolare l'art. 3 della legge 167/1962, al comma 2, recita: "Le aree da comprendere nei piani sono, di norma, scelte nelle zone destinate ad edilizia residenziale nei piani regolatori vigenti, con preferenza in quelle di espansione dell'aggregato urbano".

A partire da questa indicazione sono già individuate, nella più recente strumentazione urbanistica generale comunale elencata al punto precedente (tab. 1), le aree costituenti il P.E.E.P.

Per la redazione del presente Piano sono state considerate quelle comprese nei piani urbanistici generali approvati, mentre, per quelli solo adottati, il riferimento rimane costituito dagli strumenti precedentemente vigenti nelle stesse aree. A seguito dell'attesa approvazione di ulteriori Varianti di P.R.G., il cui iter è attualmente in corso, il P.E.E.P. verrà eventualmente e conseguentemente adeguato.

Gli strumenti urbanistici generali di riferimento per il P.E.E.P. risultano essere, ad oggi, i seguenti, con le precisazioni in nota:

Tab. 2

1) L'edificabilità totale prevista dalle varianti vigenti prima del 1965, anno di approvazione del primo Piano di Zona ai sensi della legge 167/1962, è stata già da questo considerata ai fini del dimensionamento.

2) Per questo ambito la capacità edificatoria a scopo residenziale della V.P.R.G. vigente ancora inattuata è stata stimata, in occasione del dimensionamento del nuovo P.R.G., pari al 33% della previsione del fabbisogno totale, corrispondente ad un fabbisogno residuo di 103 nuovi abitanti.

2.4. Il calcolo del fabbisogno

La legge 167/1962, e successive modifiche, definisce all'art. 3 che "l'estensione delle zone da includere nei piani è determinata in relazione alle esigenze dell'edilizia economica e popolare per un decennio e non può essere inferiore al 40 % e superiore al 70% di quella necessaria a soddisfare il fabbisogno complessivo di edilizia abitativa nel periodo considerato".

Riguardo a questo aspetto - il calcolo del fabbisogno abitativo - ci troviamo, come ricordato, in una situazione diversa e più favorevole rispetto al primo P.E.E.P.

Il presente Piano può infatti agganciarsi ad un contesto strumentale definito di recente, almeno per la maggior parte del territorio interessato, la cui definizione è successiva sia alla normativa di settore (legge 167/1962 e leggi sull'edilizia residenziale entrate in vigore successivamente), sia alla legge urbanistica regionale secondo la quale il P.R.G., oltre che definire il fabbisogno complessivo di vani a scopi residenziali, delimita le aree da riservare ai Piani di zona per l'edilizia economica e popolare.

Con riferimento al calcolo decennale del fabbisogno residenziale complessivo e alla metodologia adottata per la sua determinazione, il presente Piano fa propri quelli delle Varianti recentemente approvate. Alla stima così determinata viene sommata la quantità corrispondente alla quota di edificabilità a scopo residenziale prevista dai piani approvati successivamente al 1965, ad oggi ancora inattuata.

Le Varianti recentemente approvate, oltre a definire complessivamente le aree con destinazione residenziale che rispondono al fabbisogno stimato, localizzano inoltre al loro interno - come richiesto dalla legislazione vigente - quelle riservate all'edilizia economica e popolare, le quali rappresentano quindi l'oggetto del presente Piano. Queste ultime concorrono, in particolare, a determinare la capacità di soddisfacimento della quota di edilizia economica e popolare compresa tra il 40% e il 70% del fabbisogno decennale complessivo di edilizia abitativa.

2.4.1. V.P.R.G. alla residenza e altre varianti della terraferma

Dalla relazione che accompagna la V.P.R.G. vigente per la terraferma si riporta la parte relativa alla metodologia e alle risultanze di calcolo del fabbisogno abitativo:

« In base all'approccio metodologico seguito, il termine fabbisogno è assunto qui nel significato non di "fabbisogno teorico", automaticamente derivabile dall'applicazione di un qualche standard, ma nel senso di "deficit" effettivo di nuove abitazioni, la cui entità non può essere univocamente determinata ma può variare in relazione sia ad ipotesi alternative di evoluzione e composizione della domanda, sia in relazione alle differenti opzioni di politica abitativa e territoriale attivabili all'interno dell'attuale quadro normativo-istituzionale.

Infatti, la politica abitativa può oggi avvalersi di una gamma complessa di canali di intervento (recupero agevolato/convenzionato incentivante l'affitto, contributi agevolati per l'acquisto della prima casa, integrazione fitti, mobilità programmata nel patrimonio pubblico, ecc.), i quali possono contribuire a promuovere un più equilibrato rapporto tra domanda e offerta, evitando che una parte delle abitazioni disponibili resti inutilizzata o sottoutilizzata o venga comunque sottratta al mercato abitativo.

A monte dell'individuazione del fabbisogno, o meglio della formulazione di un ventaglio di ipotesi-obiettivo, è quindi necessario ricostruire un quadro informativo articolato e complesso sulla domanda e sull'offerta abitativa.

Tenendo conto dei limiti della base informativa attualmente disponibile e della necessità di successive verifiche e aggiornamenti, si è cercato pertanto di elaborare un procedimento di calcolo del fabbisogno che rispondesse ai seguenti requisiti di:

Ipotesi alternative di valutazione del fabbisogno

Il fabbisogno abitativo, calcolato su un arco di tempo decennale, è individuato per differenza, sottraendo dalla domanda abitativa pregressa e futura (espressa sia dai residenti che dai non residenti, principalmente per motivi di studio e lavoro), gli interventi già programmati, sia di recupero che di nuova edificazione, nonché l'insieme degli interventi attivabili sul patrimonio esistente (alloggi liberabili con il soddisfacimento della domanda pregressa), tenendo comunque distinti, sia dal lato offerta che dal lato domanda, il comparto "sociale" (edilizia sovvenzionata e agevolata/convenzionata) e quello privato di mercato.

Assumendo come dati "costanti" la domanda pregressa e gli interventi già programmati, l'entità del fabbisogno (cioè gli interventi per nuove abitazioni da programmare) può pertanto variare in dipendenza di due principali variabili:

Per quanto riguarda il riutilizzo del patrimonio abitativo esistente si sono assunte due ipotesi.

Con la prima ipotesi di "massimo riutilizzo" vengono riutilizzati per soddisfare la domanda tutti gli alloggi liberabili a seguito del soddisfacimento della domanda pregressa (esclusa una quota del 25% legata all'eliminazione delle coabitazioni, a processi di accorpamento o eliminazione di unità immobiliari a seguito ad interventi di ristrutturazione, nonché a causa di cambiamenti di destinazione d'uso da residenziale a terziario così come regolamentati dalla normativa vigente); per rendere disponibili alla componente "sociale" della domanda gli alloggi privati liberabili, vengono ipotizzati adeguati interventi agevolati/convenzionati e/o acquisizioni al patrimonio pubblico.

Con la seconda ipotesi di "minimo riutilizzo" vengono riutilizzati, degli alloggi liberabili in seguito al soddisfacimento della domanda pregressa, solo quelli privati necessari al soddisfacimento della componente "non sociale" della domanda, tramite normali transazioni di mercato (sempre con esclusione di una quota del 25% per i motivi suddet ti).

Si sono pertanto ottenute sei combinazioni di ipotesi relative alla dinamica demografica e al riutilizzo.
 
Ipotesi alternative di valutazione del fabbisogno 1991-2001 (n° alloggi).

In base agli indirizzi posti dall'Amministrazione Comunale, le politiche abitative attivate e da attivare sono orientate: nel breve e medio periodo, al contenimento e al superamento dell'emergenza casa e, nel lungo, ad un incentivo della funzione residenziale che, contestualmente ai fattori di sviluppo dell'economia urbana, consenta un effettivo riequilibrio del peso demografico del Comune di Venezia nell'ambito dell'area metropolitana veneziana e quindi un'inversione di tendenza rispetto ai processi di decentramento residenziale, che hanno fortemente caratterizzato gli anni '70 e '80.

Questo obiettivo, che corrisponde all'ipotesi C.1 di valutazione del fabbisogno abitativo decennale (9.700 alloggi) e che appare a sua volta congruente con quanto espresso negli studi e nelle ricerche di settore per il Piano Territoriale Provinciale (1), potrà essere compiutamente e coerentemente perseguito solo nell'ambito della ridefinizione dell'intero assetto urbanistico comunale, attraverso la redazione di un nuovo P.R.G. che, com'è nei programmi dell'Amministrazione Comunale, ridefinirà anche il ruolo funzionale e la "forma urbana" della terraferma mestrina come parte integrata nel polo centrale dell'area metropolitana veneziana.

In questo quadro, la presente Variante rappresenta un supporto alle politiche abitative di breve e medio periodo, operando in particolare sull'offerta di aree (si pensi ad esempio all'urgenza di sbloccare la situazione determinatasi con l'esaurimento della disponibilità di aree P.E.E.P.) all'interno dell'attuale disegno urbano del territorio, razionalizzandolo e riqualificandolo.

Conseguentemente a tale indirizzo, essa si propone un dimensionamento di aree pubbliche e private tale da consentire il soddisfacimento di una quota pari almeno alla metà (circa 5.000 alloggi) dell'ipotesi-obiettivo di fabbisogno prescelta.

Il dimensionamento di Piano

In fase di progettazione della Variante al P.R.G., le indicazioni sottese all'ipotesi-obiettivo di fabbisogno illustrata nel precedente paragrafo sono state tradotte in adeguate scelte di dimensionamento, verificando l'effettiva disponibilità e trasformabilità delle aree e traendo un bilancio tra obiettivi di mantenimento e recupero della funzione residenziale, di riuso del patrimonio abitativo esistente e di miglioramento complessivo della qualità ambientale, urbana ed edilizia.

Le zone residenziali di Piano consentono una insediabilità (all'interno dei "lotti liberi" ancora presenti nel tessuto urbanistico-edilizio esistente e su nuove aree di espansione) per complessivi 15.905 nuovi abitanti, il 46,66% dei quali si localizza in aree di iniziativa pubblica. Da notare che i lotti liberi esistenti nelle aree di completamento sono stati individuati attraverso un'apposita indagine; l'insediabilità teorica risultante da tale indagine è stata valutata come effettivamente realizzabile al 75% del dato rilevato, per tener conto di situazioni di parziale sottoutilizzo ormai consolidate trattandosi di aree rese edificabili con l'originario P.R.G. approvato nel 1962 e, in parte, con successive Varianti, comunque precedenti l'approvazione della Variante Tecnica.

QUADRO DI SINTESI DELLE VARIANTI AL P.R.G. PER LA TERRAFERMA

ABITANTI INSEDIABILI PER ZONA DI P.R.G.

Le nuove aree di espansione (Z.T.O. C2) rappresentano complessivamente il 65% dei nuovi abitanti insediabili, con 10.362 abitanti ripartiti in aree di iniziativa privata (3.439), e in aree di iniziativa pubblica (6.923).

I nuovi abitanti complessivamente insediabili sono 15.905. Va tenuto presente che, in seguito all'accoglimento delle osservazioni successive alla pubblicazione della Variante di Terraferma, tale cifra ha subito un incremento di 1.152 abitanti, per complessivi 17.057 nuovi abitanti.

2.4.2. Città antica

Non è stato previsto un aumento della popolazione attuale dal momento che l'arresto del calo demografico rappresenterebbe già un buon risultato.

L'aumento di 670 abitanti è stato calcolato in base al modesto incremento di volume consentito.

2.4.3. Altri piani successivi al 1965

Le altre Varianti di P.R.G., divenute vigenti successivamente al 1965, anno di approvazione del primo P.E.E.P., sono quella di Burano-Mazzorbo-Torcello, approvata nel 1981, quella di Pellestrina approvata nel 1994, quelle di S.Erasmo, Murano e Lido approvate tutte nel 2000.

Per la Variante di Burano-Mazzorbo-Torcello, di più antica approvazione, si è assunto un valore residuo pari al 33% della capacità insediativa stimata dalla relazione alla Variante, pari quindi a 103 nuovi abitanti. Per la variante di Pellestrina ne è stata recepita la capacità insediativa aggiuntiva totale corrispondente a 920 nuovi abitanti. Per la Variante di S.Erasmo si è tenuto conto delle modifiche intervenute in sede di approvazione, che hanno portato la previsione di nuovi abitanti insediabili a 134. Per la Variante di Murano, dove sono state stralciate in sede di approvazione alcune previsioni di espansione, rimane una capacità insediativa aggiuntiva totale pari a 142 nuovi abitanti, tutti in area P.E.E.P. Anche per la Variante del Lido, si è tenuto conto delle modifiche rispetto alla prima redazione dello strumento intervenute in sede di adozione e di approvazione, che hanno stralciato le zone di nuova espansione, comprendenti anche aree di iniziativa pubblica, mantenendo la sola capacità insediativa aggiuntiva in zone di completamento per 39 nuovi abitanti.

Complessivamente quindi la quantità prevista di nuovi abitanti insediabili, di cui il dimensionamento del P.E.E.P. deve tenere conto, è:

Tab. 3

Rispetto alla domanda complessiva di 19.065 abitanti, deve essere soddisfatta in aree destinate ad edilizia economica e popolare una quota minima del 40%, pari quindi a complessivi 7.626 abitanti-vani.

Al raggiungimento di tale obiettivo, che rappresenta la quota di fabbisogno che deve essere soddisfatta nell'ambito dell'edilizia economica e popolare, concorrono i nuovi vani recentemente realizzati o in fase di approvazione a seguito di specifici programmi di intervento, i quali, in termini quantitativi e qualitativi, rappresentano realmente una quota di "offerta anticipata" assimilata alle caratteristiche dell'edilizia economica e popolare. Questi sono:

L'offerta su questo versante risulta complessivamente pari a 1.315 abitanti-vani. Il fabbisogno minimo da soddisfare all'interno dei nuclei del nuovo P.E.E.P. si riduce di conseguenza a 6.311 abitanti-vani. La verifica del dimensionamento complessivo delle aree per l'edilizia economica e popolare è evidenziata al successivo punto 3.3 e alla tab. 4.