Relazione

Premessa

In data 28/10/2002, con deliberazione n. 184, esecutiva per d.t. il 24/11/2002, il Consiglio Comunale ha approvato il nuovo Piano di Zona comunale per l'Edilizia Economica e Popolare (PEEP), ai sensi della legge 167/1962, comprendente n. 17 nuclei. Ai sensi dell'art. 9 della legge medesima, l'approvazione del PEEP equivale anche a dichiarazione di indifferibilità ed urgenza di tutte le opere, impianti ed edifici in esso previsti.

Precedentemente, con deliberazione del 27/05/2002, n. 94, il Consiglio Comunale aveva approvato le direttive e i criteri per l'assegnazione delle aree del Piano di Zona, tenuto conto di quanto stabilito dall'art. 35 della legge 865/1971, successive modifiche ed integrazioni.

Occorre ora procedere all'approvazione del primo programma pluriennale di attuazione del PEEP, piano la cui efficacia resta fissata, sulla base dell'art. 38 della legge 865/1971, e delle successive modifiche ed integrazioni, intervenute in particolare con l'art. 1 della legge 247/1974 e con l'art. 51 della legge 457/1978, in diciotto anni dalla data di approvazione.

L'art. 38 della legge 865/1971 stabilisce che i programmi pluriennali debbono indicare:

 
Lo stesso articolo prevede inoltre la redazione di varianti di aggiornamento annuale dei programmi di attuazione. Programmi pluriennali e varianti annuali sono approvati con deliberazione dal consiglio comunale.

Vanno inoltre richiamate i principali contenuti, con rilevanza per la formazione dei programmi pluriennali, stabiliti dalla succitata deliberazione del Consiglio Comunale del 27/05/2002, n. 94 (in seguito brevemente chiamata "direttive e criteri"), ed in particolare:

art. 2, commi 1 e 2

 
art. 4, commi 1, 2 e 4

 
art. 6, commi 1, 3 e 4

 
Non è viceversa applicabile per la formazione di questo primo programma pluriennale, ma andrà attuata in funzione di successive eventuali varianti annuali, la procedura finalizzata alla previsione del fabbisogno di aree edificabili, di cui all'art. 3, della quale dovrà peraltro essere assicurata nel corso del 2003 una adeguata informazione agli operatori interessati:
 
art. 3, comma 1

 
art. 9, commi 1 e 2

 
 
Il primo programma pluriennale di attuazione

Sulla base del piano approvato e di quanto precedentemente richiamato, si formula, ai sensi dell'art. 38 della legge 167/1962, la seguente proposta di programma pluriennale di attuazione del Piano di Zona per l'Edilizia Economica e Popolare (PEEP), approvato dal Consiglio Comunale con deliberazione del 28/10/2002, n. 184.

Si prevede, per questo primo programma pluriennale, un arco di attuazione quinquennale a partire dalla sua approvazione, che riguarda pertanto gli anni 2003-2007, in quanto tale sviluppo temporale può consentire un adeguato controllo sotto il profilo della domanda/fabbisogno, nonché delle risorse disponibili a bilancio, ed al tempo stesso risultare sufficiente per il perfezionamento dei procedimenti di acquisizione ed assegnazione indicati.

Ai fini del dimensionamento del programma quinquennale, si fa riferimento alle valutazioni del fabbisogno e alle previsioni complessive di insediabilità desunte dalle analisi di supporto degli strumenti urbanistici generali recentemente approvati (19.075 nuovi abitanti insediabili su aree di ristrutturazione, di completamento e di nuova espansione, tenendo conto delle ipotesi di incremento demografico ma anche di una quota sostitutiva di abitazioni improprie), dalle quali sono a loro volta derivate, nel rispetto dell'art. 3 della legge 167/1972 il quale stabilisce che "l'estensione delle zone da includere nei piani è determinata in relazione alle esigenze dell'edilizia economica e popolare per un decennio e non può essere inferiore al 40 % e superiore al 70% di quella necessaria a soddisfare il fabbisogno complessivo di edilizia abitativa nel periodo considerato" (vedi relazione illustrativa del PEEP), le previsioni di insediabilità su aree di iniziativa pubblica, riguardanti i programmi di residenza convenzionata in corso di approvazione, in quanto assimilabili agli interventi di edilizia economica e popolare (1.315 nuovi abitanti), nonché il Piano di Zona per l'Edilizia Economica e Popolare (PEEP), ai sensi della legge 167/1962 (6.559 nuovi abitanti).

Si può teoricamente ritenere che nel prossimo quinquennio debba essere soddisfatta una domanda complessiva di nuovi abitanti insediabili nel territorio comunale pari alla metà del fabbisogno complessivo di 19.075 nuovi abitanti, calcolato dagli strumenti urbanistici generali per il decennio, corrispondente pertanto a circa 9.537 nuovi abitanti insediabili, almeno il 40% dei quali (3.815 nuovi abitanti) dovrebbe collocarsi nel settore dell'edilizia economica e popolare. Detratti i 1.315 nuovi abitanti localizzabili nei programmi di residenza convenzionata in corso di approvazione, il PEEP dovrebbe pertanto consentire nel prossimo quinquennio l'insediamento di almeno 2.500 nuovi abitanti.

Si ritiene che il programma quinquennale del PEEP possa indicare, sulla base delle disposizioni di legge e delle direttive e criteri sopra ampiamente richiamati, tre tipi di localizzazioni, rappresentabili sotto i seguenti titoli:

 
Con riferimento agli ambiti di cui al titolo A, tenendo conto al riguardo anche delle quantità di cui al titolo C più avanti descritto, il dimensionamento delle aree delle quali si propone l'inserimento nel programma va correlato alle risorse da destinare all'acquisizione dei terreni del PEEP mediante procedura espropriativa, che si ritiene debbano essere stanziate a bilancio per l'esercizio finanziario 2003 (l'ipotesi che qui si indica è di € 6.000.000), senza prevedere - per ora - incrementi nell'arco di previsione triennale di bilancio. Infatti, dette risorse dovranno funzionare sostanzialmente come volano per attivare una partita di giro attraverso la riassegnazione (auspicabilmente veloce) delle aree, e costituire pertanto un fondo di rotazione, alimentabile - se necessario - in successivi esercizi di bilancio, ma comunque reintegrabile, dopo una breve fase iniziale di avvio, mediante i proventi dalla cessione in proprietà e dalla concessione in diritto di superficie delle aree acquisite.

Una valutazione di massima dell'esborso da parte dell'Amministrazione Comunale per il pagamento delle indennità espropriative nel corso del 2003 è quantificabile intorno ai 50 €/mq. (oneri fiscali inclusi), mutuando i valori assunti a base della proposta di deliberazione del Consiglio Comunale, prot. delib. 2002.0004562 del 17/12/2002, con la quale vengono determinati i prezzi per la cessione in proprietà e la concessione in diritto di superficie di aree PEEP nell'anno 2003, e consente di puntare, utilizzando le risorse sopra ipotizzate, ad uno "zoccolo" di prima acquisizione comprendente terreni per una superficie territoriale complessiva di circa 120.000 mq.

Gli ambiti di attuazione che si propone per il primo programma pluriennale - fatto salvo il possibile aggiornamento con successive varianti annuali - sotto il titolo A ed il successivo titolo C (in quanto anche quest'ultimi vanno ricompresi nella modalità dell'espropriazione) portano in realtà ad un dimensionamento superiore rispetto allo "zoccolo" iniziale (superficie territoriale complessivamente interessata pari a mq. 206.577 circa), proprio in previsione della rotazione delle risorse nell'arco del quinquennio stesso, per quanto sopra accennato, che consentirà l'acquisizione delle ulteriori aree inserite nel programma quinquennale, in funzione del trend di assorbimento dell'offerta.

Si è ritenuto in generale di individuare per il primo programma pluriennale compendi territoriali, "di massima comprendenti nuclei interi del PEEP" come previsto all'art. 2 delle "direttive e criteri", i quali non risultino gravati da vincoli di complessa solvibilità ed, inoltre, che non comportino particolari onerosità sotto il profilo della accessibilità e dell'allacciamento alle reti di servizio, essendo inseriti in contesti già dotati di una urbanizzazione di base.
Nella proposta dei nuclei, si è inteso inoltre garantire un certo equilibrio territoriale, in considerazione della possibile distribuzione della domanda abitativa nonché della auspicabile riqualificazione urbanistica ed edilizia che, anche localmente, dovrebbe derivare dalla realizzazione dei nuovi insediamenti.

Per l'urbanizzazione dei nuclei, il programma quinquennale recepisce l'obiettivo, già assunto con la deliberazione del Consiglio Comunale del 27/05/2002, n. 94 ("direttive e criteri"), di promuovere in sede di assegnazione la pattuizione con i soggetti assegnatari delle aree in funzione della esecuzione integrale a loro cura e spese delle opere di urbanizzazione primaria al servizio dei nuovi insediamenti. Ciò consente di contenere le risorse da prevedere a bilancio (a partire comunque dai prossimi esercizi, considerando la proiezione temporale della effettiva esecuzione delle opere) per la realizzazione diretta e/o la partecipazione del Comune (ad esempio nei programmi integrati di cui al successivo titolo B) alle spese di urbanizzazione primaria e secondaria dei nuclei PEEP.

Sotto il titolo A si propongono pertanto nel quinquennio 2003-2007 i seguenti inserimenti, le cui perimetrazioni risultano evidenziate nelle schede allegate sub a):

 
Per la individuazione degli ambiti di cui al titolo B, da assoggettare a programmi integrati di intervento, conformemente alla perimetrazione proposta nelle schede allegate sub b), ci si richiama a quanto indicato all'art. 2, comma 2, e all'art. 9, commi 1 e 2, delle "direttive e criteri", ed in particolare della direttiva in essi contenuta ("compendi di particolare complessità e rilevanza sotto il profilo degli obiettivi di trasformazione e riqualificazione urbana, edilizia ed ambientale e di specifiche finalità di interesse pubblico"). Si è inteso perciò, con questo primo programma pluriennale di attuazione, di tener conto prioritariamente di particolari situazioni:

 
Per la individuazione dei suddetti ambiti, vanno tenute in considerazione le restrizioni imposte dalla legge regionale in materia di programmi integrati, la 23/1999, la quale esclude le ZTO residenziali di espansione, quali viceversa si configurano le zone PEEP. Si ritiene opportuno di conseguenza, fatto salvo il sempre possibile ricorso a procedimenti amministrativi più complessi (ad es. accordi di programma), che la realizzazione "in via ordinaria" di parti del PEEP attraverso programmi integrati ai sensi dell'art. 16 della legge 17 febbraio 1992, n. 179 - ammissibili e peraltro contemplati dalle norme di PRG - non debba comportare tuttavia, per gli ambiti indicati, necessità di variante allo strumento urbanistico generale vigente, essendo esclusa l'applicabilità della procedura speciale di approvazione prevista dalla summenzionata legge regionale.

Va precisato inoltre che - nel caso del titolo B - l'individuazione all'interno del programma pluriennale di ambiti, comprendenti parti del PEEP, la cui attuazione viene assoggettata alla formazione di programmi integrati di intervento, non significa di norma l'approvazione conclusiva di tutti i programmi indicati, né l'effettivo avvio della fase attuativa di tutti gli interventi in essi previsti, nel corso del quinquennio, quanto piuttosto intende promuovere in tale arco temporale l'avvio dei procedimenti, presumibilmente lunghi e complessi, di selezione degli operatori pubblici e privati e di concertazione fra Amministrazione Comunale e la pluralità dei medesimi finalizzata alla messa a punto dei programmi e delle modalità di partecipazione dei vari soggetti.

Sotto il titolo B, si propongono pertanto nel quinquennio 2003-2007 i seguenti inserimenti, le cui più precise perimetrazioni risultano evidenziate nelle schede allegate sub b):

 
Con riguardo al quadro testé indicato, va sottolineato che le particolari caratteristiche dei programmi integrati di intervento (PI), richiamate all'art. 9, comma 2, delle "direttive e criteri", tra le quali, in particolare, il non previsto ricorso alla procedura espropriativa, consentono di non dover - di massima - preventivare nel bilancio comunale risorse per l'acquisizione delle aree interessate, mentre eventuali impegni di spesa collegati ad ipotesi di partecipazione pubblica alla realizzazione di interventi previsti dai programmi stessi saranno individuati in fase concertativa con gli attuatori privati e costituire oggetto di apposita approvazione da parte del Consiglio Comunale.

Una particolare segnalazione riguarda invece la necessità di avviare tempestivamente la progettazione della nuova strada e del ponte sul Marzenego, opere previste dal PRG che condizionano l'attuazione del PEEP negli ambiti di Bissuola Nord e Bissuola Sud, in quanto rappresentano l'asse principale di distribuzione ai nuovi insediamenti e l'oggettiva condizione per la bonifica delle due linee elettriche AT che attraversano la zona e la realizzazione delle urbanizzazioni di secondo livello. Nella formulazione dell'elenco annuale e del programma triennale dei LL.PP. - che dovranno essere approvati contestualmente al bilancio di previsione - risultano inseriti € 1.000.000 nel 2003 ed € 9.000.000 nel 2005: detti importi, sulla base dei costi preventivati in prima approssimazione, non comprendono comunque gli interventi di bonifica elettromagnetica, peraltro da eseguirsi contestualmente, il cui onere dovrà rappresentare uno degli elementi della concertazione con i soggetti attuatori in sede di definizione dei programmi integrati.

Con riferimento agli ambiti di cui al titolo C, le NTA del PRG vigente stabiliscono che "la quota volumetrica con destinazione terziaria per attività pubbliche e private verrà realizzata al di fuori dell'intervento di iniziativa pubblica".

Della natura "privatistica" di detti interventi, dettata dalla succitata norma di PRG, si è tenuto conto già nella redazione del PEEP (prevedendo, in molti casi, una localizzazione di dette attività che resta svincolata da una obbligata contestualità con gli interventi residenziali), nonché nell'art. 6 delle "direttive e criteri" il quale, pur assoggettando ad esproprio le aree ad essi destinate, in quanto ricomprese nelle ZTO C2 del PEEP, ne prevede specifiche modalità di attuazione ed assegnazione, in considerazione delle particolari finalità degli interventi e delle oggettive peculiarità dei soggetti attuatori.

L'inserimento di detti ambiti nella programmazione del PEEP è pertanto essenzialmente finalizzato all'acquisizione delle aree interessate, concorrendo conseguentemente, seppur in misura del tutto residuale, alla quantificazione delle risorse destinate alle procedure espropriative, insieme a quelle destinate al titolo A, mentre resta comunque mantenuto lo sganciamento esecutivo e temporale degli interventi previsti su detti ambiti, esclusivamente per attività terziarie, da quelli previsti sulla restante parte del nucleo di appartenenza.

Sulla base delle previsioni del PEEP e delle indicazioni localizzative di tali attività, viene individuata, in quanto rientrante nei presupposti di autonomia sotto il profilo edilizio e delle relative opere di urbanizzazione, la volumetria con destinazione terziaria prevista all'interno della C2.12, e localizzata dal piano sul lotto n. 24 del nucleo 4 (Bissuola Nord), fermo restando che detto intervento dovrà prevedere in convenzione l'obbligo di concorrere pro quota ai costi complessivi di bonifica elettromagnetica, con riferimento all'intero ambito incluso nel perimetro del medesimo strumento urbanistico attuativo unitario.

Sotto il titolo C, si propone pertanto nel quinquennio 2003-2007 il seguente inserimento, la cui precisa perimetrazione risulta evidenziata nella scheda allegata sub c):